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《中華人民共和國禁毒法》2008年6月1日起施行,迄今已經走過十年之路。十年來,禁毒法在整個禁毒法治體系中發揮了重要作用。

【光明說法】

  《中華人民共和國禁毒法》2008年6月1日起施行,迄今已經走過十年之路。十年來,禁毒法在整個禁毒法治體系中發揮了重要作用。

  禁毒法是禁毒工作領域中帶有統領性作用的法。禁毒法整合了我國除毒品犯罪的定罪量刑實體程序規定以外的,所有涉及禁毒的行政法,確立了吸毒行為非犯罪化的基本處遇原則、措施。禁毒法有大量授權性規定,我國禁毒領域的現行法規、規章、規范性文件,有超過60%是禁毒法實施以后據其制定出來的。從這個意義上講,禁毒法屬于禁毒基本法,其奠定了禁毒法律體系的基礎,也是我國禁毒工作的主要法律依據。

  禁毒法是“戒毒法”。禁毒法重構了我國的戒毒制度,形成了社區戒毒、強制隔離戒毒、社區康復、自愿戒毒四大戒毒制度,確認了藥物維持治療工作的合法性。禁毒法對戒毒制度設計的理念是科學、先進且有創新的。依照禁毒法的規定,行政法規戒毒條例于2011年6月22日公布施行,標志著我國新舊戒毒體制轉型趨向完成。

  禁毒法也是禁毒的組織法。禁毒法首次明確規定國家禁毒委員會,將國家禁毒委的名稱、職權法定化。禁毒委機構設置的法定化不僅對于保障禁毒工作的決策、指導至關重要,而且使公安牽頭,各單位、各部門齊抓共管、綜合治理的毒品治理體系有了初步的固定化的組織體制保證。

  十年來,我國非常重視禁毒法的實施工作。2011年12月,全國人大常委會曾調研禁毒法實施情況。2012年6月,國務院給全國人大常委會提交《關于禁毒法實施和禁毒工作情況的報告》。2014年6月,國家禁毒委向國務院常務會議、中共中央政治局常委會及中央領導匯報全國禁毒工作,《中共中央、國務院關于加強禁毒工作的意見》頒布。國家禁毒委相繼部署了百城禁毒會戰、“6·27”青少年毒品預防教育工程、“8·31”社區戒毒社區康復工程、重點整治、兩打兩控等工作,使禁毒工作取得了實效。2016年10月,禁毒法修改工作啟動。

  不過,禁毒法實施十年來也暴露出一些問題,有些問題是立法本身的,但更多問題是現實和立法之間的沖突,即現實發生了重要變化,促使法律層面要做出必要的應對和修改。通過禁毒法修改,提高禁毒法治化特別是立法科學化、規范化的程度,特別是解決好政策和法律之間沖突,將國家禁毒政策部分內容予以法律化。同時,解決法律和實踐之間的沖突,將禁毒實踐中一些行之有效的做法予以法律化,從而實現禁毒領域依法治理,解決禁毒實踐工作在法律依據方面的困境,完善國家禁毒體系和提高毒品治理能力。

  目前,在禁毒實踐中,組織體制、綜合治理、法律責任、特殊收戒、毒品定義、強制檢測、強制隔離戒毒、社區戒毒、社區康復、毒品預防宣傳教育等方面均暴露出一些問題,需要積極應對。有些問題可以通過修改法律來解決,有些則需要體制、機制的改革。禁毒改革難度大,“牽一發而動全身”。例如,近年來有很多專家和實務工作者提出禁毒委或禁毒辦實體化的建議。禁毒法雖然將禁毒委法定化,但是禁毒委只是議事協調機構,并非政府或黨委一個實體性部門,法律也并未規定禁毒辦設在哪里。目前,除上海把禁毒辦設在政法委,全國其他地方都采用禁毒辦和公安禁毒部門合署辦公體制。該體制屬于“小馬拉大車”,造成地方禁毒辦工作薄弱,公安禁毒部門工作壓力增大。由公安禁毒部門負責禁毒工作的組織、協調、指導工作,特別是毒品預防宣傳教育、戒毒等工作,往往力不從心。而且,禁毒辦作為禁毒委常設機構,負責考核禁毒委各成員單位的工作,當然也包括公安禁毒部門自己主管的查緝毒品、打擊犯罪工作。禁毒辦設在公安禁毒部門,在工作上是自我考核,不符合行政、監督相分離的法治原則。但是,禁毒辦實體化是行政體制的改革,立法層面不宜做出統一規定。體制機制運行也可以不采取修法一刀切的方式,而由法律授權,或者部署各地進行禁毒辦體制改革試點。待時機成熟,再進行法律層面的修改。在改革時期,作為一種權宜之計,建議地方禁毒辦和公安機關的禁毒部門分別設置,即禁毒辦在公安部門內單獨設置,這既能解放公安禁毒部門,也能維持公安機關主導禁毒的體制,使禁毒委的工作保持穩定。

  禁毒法修改必須深入研究禁毒實踐和立法之間的對接點、爭議點,做好梳理、銜接、探究。首先,要廓清禁毒法及其配套法規、規章條文間的關系,特別是各自功能定位,并仔細找尋實踐中問題在立法層面的癥結。其次,要研究古法今法、中法外法、前法后法,使之互相銜接。關注正在審議中的法(比如社區矯正法),國際公約、條約修改動向。重視中國法域內,臺灣、香港、澳門等地區相關立法的比較與參考借鑒。再次,針對一些關鍵性的有爭議的條文,進行專題性研究,探明其規范意義。對于經研究發現的法律沖突,盡量在禁毒法體系內提出成本最小的解決方案,以節約立法資源。

  禁毒法未來要做到承前啟后、繼往開來,修改后至少要能管用十年。國家禁毒委應推動將修法工作盡快列入常委會立法規劃或計劃,同時應做好禁毒法的立法后評估。禁毒法的評估指標體系應該有別于國家及各省目前禁毒工作考核標準和評判毒情的標準,也不同于禁毒專項工作的標準。利用立法后評估,達到提高修法質量和工作精準性之目的。

  (作者:褚宸舸,系西北政法大學教授)

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